Er is veel te doen over de representativiteit van deelnemers aan participatieprocessen,
merk ik als onderzoeker in gesprekken met gemeenten. “Hoe kan ik de raadsleden
overtuigen van de waarde van dit proces? Het eerste wat ze zullen zeggen is dat de
deelnemers niet representatief zijn voor onze inwoners”, klinkt het dan. Toegegeven,
zowel uit de praktijk als uit onderzoek blijkt dat bewoners die meepraten zelden een
dwarsdoorsnede zijn van de samenleving. Maar representativiteit is lang niet altijd zo
belangrijk als je zou denken. Het is tijd om bij participatieprocessen meer te letten op
diversiteit.
Autochtonen, hoog opgeleiden en vijftigplussers zijn doorgaans oververtegenwoordigd in
participatieprocessen (SCP, 2014). Bovendien worden dit soort bijeenkomsten vaak bevolkt
door de usual suspects. Het zijn elke keer weer dezelfde bewoners die aan tafel zitten
(Tonkens, e.a., 2015). Het gebrek aan diversiteit van deelnemers is een veel gehoord punt
van kritiek op burgerparticipatie (Binnema & Michels, 2016). Het is duidelijk, de
onderzoeken onderschrijven de ervaringen uit de praktijk. In die dagelijkse praktijk wordt
echter niet alleen gesproken over representativiteit maar ook over diversiteit. En helaas
worden die twee termen vaak door elkaar gebruikt, alsof ze uitwisselbaar zijn. Maar dat zijn
ze niet.
Representativiteit verwijst naar de mate waarin de bewoners die meepraten een
afspiegeling vormen van alle betrokkenen, je kunt dan bijvoorbeeld denken aan aspecten als
leeftijd, sekse, opleiding en culturele achtergrond. Met diversiteit wordt bedoeld dat er
zoveel mogelijk geïnteresseerden en belanghebbenden met verschillende invalshoeken en belangen meepraten. Het gaat dan om inhoudelijke diversiteit, de mate waarin de
verschillende perspectieven voldoende zijn vertegenwoordigd.
Je zou het misschien niet verwachten, maar representativiteit is lang niet altijd zo belangrijk.
Een voorwaarde voor een goed gesprek is dat de mensen die meepraten zich betrokken
voelen bij het vraagstuk. Die betrokkenen vormen vaak per definitie geen doorsnee van de
bevolking en dat is ook niet wat je wilt. Als je wilt overleggen over de herinrichting van een
stadscentrum zal dat vooral bezoekers, ondernemers en bewoners trekken en dat zijn
precies de mensen die waardevolle input kunnen leveren.
Voor alle duidelijkheid, er zijn natuurlijk gevallen waarbij de representativiteit wél belangrijk
is. Denk bijvoorbeeld aan de burgertoppen die in verschillende steden en dorpen zijn
georganiseerd. Bij zo’n onderwerp is representativiteit uiteraard belangrijk –en tegelijk ook
moeilijk te bereiken.
Mensen bepalen zelf of ze meepraten of niet
Hoe je mensen ook benadert het zal (bijna) nooit lukken om iedereen aan tafel te krijgen. De
afgelopen jaren is in een aantal gemeenten ervaring opgedaan met het persoonlijk
benaderen van deelnemers. Geïnspireerd door het Belgische initiatief van onder meer David
van Reybrouck, zijn grootschalige, G1000-achtige bijeenkomsten georganiseerd. Bewoners
werden daarvoor persoonlijk uitgenodigd nadat ze random waren gekozen uit de
gemeentelijke administratie. Soms werd genodigden ook een vergoeding in het vooruitzicht
gesteld.
Loting zorgt er weliswaar voor dat andere bewoners aan tafel zitten dan de usual
suspects (Michels & Binnema, 2016). Maar het zijn nog steeds de bewoners die al betrokken
zijn bij hun buurt of anderszins, die ingaan op een uitnodiging. Zelfs random uitnodigen leidt
dus niet direct tot meer diversiteit. Uiteindelijk bepalen mensen immers zelf of ze
meepraten of niet.
De bewoners die niet –of minder– meepraten zijn grofweg te verdelen in twee groepen;
onverschillige burgers en kritische burgers (Turnhout e.a., 2010; Verhoeven,
2009). Onverschillige burgers hebben óf geen animo om te participeren omdat ze niet
geïnteresseerd zijn in meepraten of omdat ze andere dingen aan hun hoofd
hebben. Kritische burgers zijn wel degelijk betrokken maar laten zich op een andere manier
horen. Het zijn de mensen die bezwaar- en beroepschriften indienen of hun opvattingen
online of via de media kenbaar maken.
Kortom: de praktijk laat keer op keer zien dat deelnemers aan een participatieproces geen
afspiegeling vormen van de samenleving. Daar kunnen bestuurders, ambtenaren en burgers
van alles van vinden, maar daarmee verandert er niets. Zelfs bij verkiezingen, onderdeel van
onze representatieve democratie, is er sprake van een ondervertegenwoordiging van
bepaalde groepen bewoners. Streven naar representativiteit kost bovendien veel energie en
is lang niet altijd waardevol voor een succesvol participatieproces. Initiatiefnemers kunnen
zich beter inspannen voor meer diversiteit dan voor representativiteit van deelnemers.
Diversiteit is een voorwaarde voor succesvolle burgerparticipatie.
Waarom is diversiteit zo belangrijk?
Zoals hierboven al beschreven bedoelen we met diversiteit dat er zoveel mogelijk
geïnteresseerden en belanghebbenden met verschillende invalshoeken en belangen
meepraten. Het gaat dan om inhoudelijke diversiteit, de mate waarin verschillende
perspectieven voldoende zijn vertegenwoordigd. Alleen als je streeft naar diversiteit krijg je
een zo’n volledig mogelijk beeld van een probleem of vraagstuk en de mogelijke oplossingen.
Door meer vraagstukken in samenspraak – of samenwerking met burgers aan te pakken wil
de overheid bijdragen aan kwalitatief betere oplossingen waar meer draagvlak voor is – een
instrumentele benadering. Het achterliggende doel is met burgerparticipatie bij te dragen
aan het vertrouwen van burgers in de overheid – een democratische benadering.
De inbreng van zoveel mogelijk verschillende bewoners is dus cruciaal: meer invalshoeken
op het probleem of oplossing, leiden –in elk geval in theorie– tot oplossingen die beter
aansluiten bij de inbreng van al die verschillende mensen. Dat moet vervolgens weer leiden
tot kwalitatief betere voorstellen en meer draagvlak bij verschillende groepen bewoners.
Maar: uit de praktijk weten we dat diversiteit tegelijkertijd ook de achilleshiel is van
participatie. Ten eerste is het niet eenvoudig om deelnemers met verschillende invalshoeken
bereid te vinden om mee te praten. En het faciliteren van een goed gesprek tussen
deelnemers die verschillend denken is ook geen sinecure.
Hoe zorg je voor diversiteit?
Hoe je met diversiteit moet omgaan verschilt per situatie. Het hangt onder andere af van het
doel dat je voor ogen hebt. Het is aan te raden eerst te achterhalen welke invalshoeken
nodig zijn, wie er wil meepraten en wat dat oplevert voor het vraagstuk dat voor ligt.
Het uitgangspunt voor een goed gesprek is in alle gevallen dat verschillende perspectieven in
absolute aantallen ongeveer gelijk vertegenwoordigd moeten zijn (Cuppen, 2011). Dus ook
als er maar een kleine groep voorstanders is, nodig je net zoveel voor- als tegenstanders uit.
Dat is wat de gemeente Utrecht heeft gedaan toen ze een stadsgesprek voerde over het
voetgangersgebied in de binnenstad. Het uitgangspunt voor het uitnodigen was: een kwart
bewoners, een kwart bezoekers van het centrum uit de gemeente, een kwart ondernemers
en een kwart belangenorganisaties.
Als je belangrijke perspectieven mist, heeft dit gevolgen voor de uitkomsten. In zulke
gevallen is het nodig gericht deelnemers te werven die een bepaalde invalshoek
vertegenwoordigen. Een participatieproces om beleid te ontwikkelen tegen discriminatie op
de arbeidsmarkt zonder de inbreng van werkgevers is natuurlijk uit den boze. In een andere
situatie kunnen de opvattingen van de silent majority weer belangrijk zijn. In zo’n geval
werkt het vaak om naar de mensen toe gaan en hen huis-aan-huis om hun mening te vragen.
Tot slot zijn er nog de categorieën kritische of boze bewoners die gewoon niet mee willen
praten. Je kunt alleen maar accepteren dat dit gebeurt en vervolgens een andere manier
zoeken om hun invalshoek mee te nemen. Ik ken veel voorbeelden waarin persoonlijk
contact, buiten het participatieproces om, er toe leidde dat de inbreng van deze mensen
alsnog meegenomen kon worden. En soms zijn de standpunten van critici ook online of in de
media te vinden. Een procesbegeleider van de herinrichting van een stadscentrum vertelde
me eens dat hij de kritische columns van de ondernemers in de lokale krant altijd bovenaan
de agenda van het projectteam zette. De inhoud van zo’n column werd serieus besproken en
er werd geprobeerd rekening te houden met het commentaar. De procesbegeleider stuurde
ook altijd een inhoudelijke reactie naar de auteurs.
Anderen dan de usual suspects
Wat je ook doet, waar je ook voor kiest, het is belangrijk dat je bijeenkomsten organiseert
die deelnemers als waardevol ervaren. Het gaat om de manier waarop, zoals Marije van den
Berg eerder schreef op dit platform. Zorg voor openheid en respect, geef mensen de
gelegenheid om hun verhaal te doen en geef uitleg over het verloop én over de inhoudelijke
uitkomst van het proces (Lind, 2015). Zo bereik je dat mensen na afloop een positief verhaal
vertellen thuis of aan hun buurman, en een volgende keer weer mee willen praten.
Kwalitatief betere uitkomsten
Regelmatig spreek ik initiatiefnemers van participatieprocessen die het gevoel hebben dat ze
iets verkeerd hebben gedaan als niet iedereen aan tafel zit. Dat is –in de meeste gevallen–
dus niet zo. Het is al lastig genoeg om deelnemers met verschillende perspectieven én
nieuwe gezichten aan tafel te krijgen. Door je niet blind te staren op representativiteit, maar
je ogen te openen voor diversiteit, voorkom je dat je begint aan een onmogelijke opgave én
je zorgt voor kwalitatief betere uitkomsten.
Dit blog is eerder geplaatst op Overheid in Contact.