Afgelopen jaar kwamen verschillende gemeenten in het nieuws omdat bewoners de
stekker uit een participatieproces hadden getrokken of dreigden dat te doen. Onder
andere Utrecht, Rotterdam, Zoetermeer en Overbetuwe stonden even in de schijnwerpers
en dat was het dan. Waren het incidenten? Of is er sprake van een trend? Komt het vaker
voor dat deelnemers niet te spreken zijn over participatieprocessen? En als ze niet
tevreden zijn hoe komt dit dan? Er wordt nogal eens gezegd dat de verwachtingen van
burgerparticipatie van participanten te hoog zijn. Is dat inderdaad de voor de hand
liggende –maar misschien ook al te simplistische– verklaring? Tijd om de feiten te
checken…
Tevredenheid van burgers zou je kunnen meten als het verschil tussen de verwachtingen die
ze hadden vóór ze aan een participatietraject beginnen en hoe ze het daadwerkelijke
resultaat beoordelen. Hoe zit het met die verwachtingen? In deze bijdrage heb ik
geprobeerd te werk te gaan als een ‘factchecker’, ik heb verschillende onderzoeken en
rapporten bij elkaar gezocht om meer te weten te komen over de verwachtingen over – en
ervaringen met burgerparticipatie. Welke ambities hebben overheden, welke verwachtingen
hebben burgers én welke verwachtingen hebben overheden? En wat zijn hun ervaringen?
Verwachtingen van burgers
Ik begin bij de verwachtingen van burgers van de overheid in zijn algemeenheid. Bekend is
dat burgers vaak meer verwachten dan de overheid waar kan maken als het gaat om de
individuele en collectieve dienstverlening (Flinders, 2009). Politici hebben de neiging om
meer te beloven dan ze in de praktijk voor elkaar kunnen krijgen. Ambtenaren doen
vervolgens hun best om die beloften alsnog in te lossen –maar dat lukt lang niet altijd. Door
hun hoge ambities werken politici en bestuurders zo teleurstellingen in de overheid in de
hand. Het lager leggen van de lat zou in deze benadering een alternatieve strategie zijn om
tevredenheid te vergroten.
Verwachtingen van burgerparticipatie
Doordenkend in deze lijn lijkt het logisch dat dit ook opgaat voor burgerparticipatie: te hoge
verwachtingen leiden tot teleurstellingen en zo tot ontevredenheid. De gemeenten die de
media haalden met gestrande participatietrajecten vormen dan het topje van de ijsberg.
Helaas is er niet veel bekend over de verwachtingen en ervaringen van deelnemers aan
burgerparticipatie. Wél weten we dat burgers bij voorkeur betrokken worden bij concrete
vraagstukken in hun directe leefomgeving. Maar er wordt nauwelijks systematisch
onderzoek gedaan naar de ervaringen en beoordeling van burgers van burgerparticipatie
(Burgermacht op eigen kracht, 2014). Jammer genoeg herken ik dit beeld uit de praktijk.
Soms worden projecten –elk op hun eigen manier– geëvalueerd maar vaak ook niet. Er is dus
niet zoveel bekend, maar welk beeld ontstaat er uit wat we wél weten? Wat kunnen we op
basis van wat wél bekend is zeggen over de stelling?
‘Burgerparticipatie is belangrijk!’
Allereerst hebben de meeste gemeenten burgerparticipatie hoog in het vaandel staan. En
dat sluit weer naadloos aan bij het belang dat burgers, raadsleden en bestuurders eraan
hechten, zoals je ziet in de afbeelding hieronder. De meeste burgers vinden dat er meer
ruimte voor inbreng moet komen. En dat vinden ze al jaren (SCP, 2014). Kortom, het in
samenspraak met burgers en anderen ontwikkelen en uitvoeren van beleid is de norm.
En wat verwachten burgers en overheid daar dan van? Ook hier is sprake van grote
eensgezindheid. Participatie zou volgens burgers, raadsleden en bestuurders een gunstige
invloed hebben op de lokale democratie door de invloed die burgers daarmee krijgen én
doordat het de gemeenteraad en bestuurders de kans geeft om te weten wat leeft bij
burgers (VNG, 2016). We vinden dus allemaal dat het erom gaat dat burgers meer invloed
krijgen.
Verschil tussen belang en bereidheid
Veel burgers vinden het dus belangrijk dat er ruimte is voor participatie. Tegelijk is slechts
een klein deel bereid om daar een actieve rol in te spelen. Dit verklaart waarom er vaak
minder burgers participeren dan was gehoopt. Ter illustratie: nog geen vijf procent van de
mensen die door loting uit de basis administratie personen is uitgenodigd om deel te nemen
aan een burgertop of stadsgesprek gaat op deze uitnodiging in (Boogaard & Michels, 2016).
Doen burgerinitiatieven het beter?
Misschien is er meer animo om deel te nemen als het initiatief komt van burgers in plaats
van de gemeente? In de peiling van de VNG (Jaarbericht denktank VNG, 2016) geeft 39
procent van de burgers aan wel deel te willen nemen aan een burgerinitiatief. Best veel,
maar tegelijk geeft de helft aan hier juist géén interesse in te hebben. Burgers willen wel
meer ruimte voor inbreng maar betwijfelen tegelijkertijd of het burgers lukt om er met ‘alleen-burgers-onder-elkaar’ uit te komen. De vrees bestaat dat een burgerinitiatief een rommeltje wordt of dat een handjevol mensen de dienst uitmaakt (Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2018:3).
Blijkbaar bevalt deelname aan een burgerinitiatief inderdaad niet altijd goed. De afbeelding
hieronder laat zien dat meer dan de helft van de burgers met ervaring met een
burgerinitiatief hier niet nog eens aan mee wil doen. Overigens zie ik in mijn onderzoek naar
participatie-initiatieven van de overheid dat burgers ondanks soms teleurstellende
ervaringen aangeven een volgende keer weer mee te willen doen.
Deelnemers zijn in het algemeen positief over deelname aan
een participatieproces
Meer dan de helft van de gemeenten heeft een nota burgerparticipatie. Als je die leest valt
vooral op dat de ambities abstract zijn en alle kanten op vliegen. Wanneer je vervolgens kijkt
naar het oordeel van burgers over burgerparticipatie in algemene zin (Welk cijfer geeft u
voor…?) dan krijgt de samenwerking met hun gemeente gemiddeld een krappe voldoende (o.a. www.waarstaatjegemeente.nl). Een aanzienlijk deel van de burgers beantwoordt deze vraag dus zónder er zelf ervaring mee te hebben.
Als je vervolgens inzoomt naar concrete projecten en kijkt naar de doelen die dan worden
geformuleerd, dan zie je iets anders. Het belangrijkste doel is vaak ‘Ideeën of informatie van
burgers genereren’ met op de tweede plaats ‘Draagvlak voor beleid vergroten’ (Monitor Burgerparticipatie, 2018). Dus bij de vertaling van beleid (participatienota) naar een concrete aanpak worden de verwachtingen een stuk concreter en daarmee een stuk minder ambitieus. En hoe ervaren burgers vervolgens de concrete participatieprocessen waar ze aan deelnemen? Over het algemeen zijn deelnemers positief over hun deelname aan een participatieproces, uitzonderingen daargelaten. Dit beeld komt naar voren uit verschillende onderzoeken naar lokale participatieprocessen (SCP, 2014; Participatiemonitor 2013 en 2014). Ook onderzoek onder deelnemers aan een burgertop (Michels & Binnema, 2016) en mijn eigen onderzoek voor de gemeente Utrecht onder deelnemers aan stadsgesprekken (Bleijenberg, 2016) laten hetzelfde zien. En verder geldt: hoe meer ruimte er is voor invloed hoe positiever deelnemers zijn over participatieprocessen (Participatiemonitor, 2014). Als burgers al kritisch zijn dan komt dit meestal omdat ze zich niet gehoord voelen (SCP, 2014; Bleijenberg, 2016).
Ambtenaren positiever dan burgers
Burgers lijken dus grotendeels tevreden zijn over de participatieprocessen waar ze aan
hebben deelgenomen. Wat opvalt is dat ambtenaren (minstens tien) procent tevredener zijn
dan burgers (Berner, 2012; Participatiemonitor, 2013 en 2014). Als je zoekt naar verklaringen
hiervoor lijkt het erop dat ambtenaren andere verwachtingen koesteren dan burgers.
Ambtenaren zijn positief omdat er ‘een paar goede ideeën zijn geopperd’ (Berner, 2012).
Burgers op hun beurt verwachten dat hun inbreng invloed heeft en voelen zich niet serieus
genomen als participatie niet meer is dan een kwestie van cherry picking (SCP, 2014).
Waar of niet waar?
Terug naar de vraag. Worden teleurstellingen met burgerparticipatie verklaard door te hoge
verwachtingen van burgers? Hoewel de meeste burgers participatie belangrijk vinden heeft
slechts een kleine groep er daadwerkelijk ervaring mee. Het is goed om je dat te realiseren.
En dit geldt zowel voor initiatieven van de overheid als van burgers.
Vooropgesteld dat er weinig bekend is over de verwachtingen en ervaringen van burgers
wijst niets erop dat er sprake is van te hoge verwachtingen. Onderzoek naar ervaringen met
concrete projecten wijst erop dat de meeste burgers tevreden zijn. Zelf zie ik aanwijzingen
dat burgers gewoonweg open en zonder al te veel verwachtingen aan een participatieproces
beginnen. De ervaringen die ze vervolgens opdoen leiden tot tevredenheid. Als er sprake is
van ontevredenheid geven deelnemers aan dat dit vooral komt omdat ze zich onvoldoende
gehoord voelen. Waar ambtenaren tevreden zijn met een paar goede ideeën, haken burgers
af als er selectief geluisterd wordt.
Tot slot blijft het eigenaardig dat er zoveel geschreven wordt over de ambities –en
teleurstellende ervaringen– van de overheid maar weinig over het perspectief van de
burgers op burgerparticipatie. Waar klanttevredenheidsonderzoek de normaalste zaak van
de wereld is, is onderzoek naar verwachtingen en ervaringen van burgers nog zeldzaam.
Uitzonderingen daar gelaten natuurlijk. Ik noem er drie:
- De gemeente Utrecht evalueert participatieprojecten intern én onder deelnemers
structureel met de participatiemonitor. Dat levert een organisatiebreed beeld op van
ervaringen zoals je bijvoorbeeld kunt zien in dit benchmarkrapport. - Verder ontwikkelde de gemeente Zoetermeer een customer journey voor burgerparticipatie
met als doel de ervaring van participanten te verbeteren. - De gemeente Delft experimenteert met manieren om gedurende het participatieproces
feedback te vragen van deelnemers waardoor eventueel tussentijds kan worden bijgestuurd.
Hoog tijd dat er meer aandacht komt voor evaluatie van participatieprocessen. Ik hoop daar
ook met mijn eigen onderzoek aan bij te dragen. Inzicht in de ervaringen van deelnemers is
nodig om participatieprocessen te verbeteren en om burgers een volgende keer opnieuw
bereid te vinden in hun vrije tijd te steken mee te denken over een maatschappelijk
vraagstuk.
Dit blog is eerder geplaatst op Overheid in Contact.